Le cercle surcouf

La décentralisation entre dans l’âge adulte. Les politiques publiques ne peuvent être conduites comme dans les années 60 de façon uniforme et de façon « standartisée » sans connaitre des spécificités locales d’une part, et sans mettre en place de nouveaux mécanismes de coopération territoriale dans lesquels le rôle de l’État et des collectivités doit être clairement défini.

1.1- La politique de développement et de cohésion des territoires doit reposer sur de nouveaux principes fondateurs tenant compte de l’évolution due à la décentralisation :

. L’équité doit compléter le principe d’égalité : la nécessité d’une accessibilité physique et virtuelle en tout point du territoire, à des services publics et d’intérêt général, notamment en matière de santé et d’éducation mais pas forcément les mêmes, de la même manière et au même niveau partout.

. La capacité plutôt que le soutien et l’assistance : Avec la décentralisation, chaque territoire doit disposer des moyens techniques et financiers d’élaborer et de développer son projet, de s’organiser et de susciter l’émergence de projets et d’actions dans tous les domaines,

. La solidarité plutôt que la juxtaposition assortie de coopérations à la carte : dans une organisation territoriale optimisée, la nécessité de développer le dialogue entre les territoires, les coopérations et les partenariats à des échelles diverses : pays, bassins de vie, réseaux de villes et de territoires demeure.

1.2- La nouvelle architecture institutionnelle implique un nouveau positionnement de l’État.

Les dernières lois de décentralisation créant les métropoles, regroupant les EPCI, mettant en place une nouvelle architecture institutionnelle en réorganisant les compétences obligent à repenser la place et le rôle de l’État dans l’aménagement et le développement des territoires.

L’intervention de l’État en direction des territoires a connu plusieurs périodes au cours des soixante dernières années. L’action territoriale de l’État d’après guerre a privilégié le dirigisme de l’intervention publique. Trois périodes se sont succédées :

– Celle des politiques fondatrices (1960-1975) procédant du centralisme français et correspondant au passage de la société agraire organisée par un maillage de villes moyennes à une véritable société industrielle. Elle est caractérisée par un Etat omniscient, omniprésent et planificateur. On gère un espace abondant, bon marché, malléable, disponible aux besoins de la production.

– La période du temps de crise (1975-1990) correspond à une conjonction de phénomènes discordants : prémisses d’une politique massive d ‘éducation de haut niveau, montée du chômage, désindustrialisation. Au cours de celle-ci va coexister la remise en cause du rôle et de la place de l’État avec la permanence de ses modes de fonctionnement. En parallèle se met en place la décentralisation destinée à restituer la maitrise de l’espace à ses acteurs, collectivités locales et société civile ; la décentralisation est organisée dans le prolongement des anciennes structures, hormis les régions (dont le statut constitutionnel sera reconnu en 2003). Autre caractéristique de cette période, la contractualisation comme mode de gestion entre l’État et les collectivités. Ce sont aussi des textes spécifiques à des territoires tels que la loi Montagne en 1985, littoral en 1986 qui vont illustrer la reconnaissance du principe de différentiation d’un point de vue juridique. On assiste à une sorte d’ambivalence de l’action publique qui voit coexister les structures existantes aux pouvoirs accrus et le maintien des anciens cadres administratifs. Cette situation est propre à un système inachevé et elle va donner corps au discours sur les doublons, les dysfonctionnement administratifs et à un ralentissement de l’aménagement du territoire.

– La troisième période débute dans les années 90 alors qu’émergent les premiers discours sur la « fracture territoriale », le territoire est appréhendé comme créateur d’organisation et non plus comme espace utilisable pour des équipements ou des infrastructures. Une distinction va s’opérer entre le territoire et l’espace qui renvie à une logique fonctionnelle croisant un ensemble de données vitales pour le développement (espaces routier, aérien, maritime, hertzien). Le territoire est un espace du vivant, identifié, facteur de sociabilité, de légitimité démocratique, de production économique : c’est l’époque de la « compétitivité «  des territoires. Que privilégier entre la logique institutionnelle, fruit d’une histoire et d’un parcours et celle qui répond aux règles de l’économie et projette le territoire dans les échanges avec la métropolisation, la mobilité, la vitesse, l’accroissement des outils de communication ?

– La quatrième période est à construire. Comme énoncé précédemment, le choix des métropoles, la constitution de grandes régions, le regroupement des intercommunalités et le renforcement de leurs compétences sont le fer de lance de la coexistence de l’aménagement-développement du territoire avec l’équité spatiale permettant la reconnaissance de l’apport des territoires ruraux en termes d’aménités entre autres permettant un développement diversifié du territoire .

Recommandation : Il faut passer d’une conception monolithique, uniforme du territoire à une conception multi-territoriale de territoires interdépendants. Ce qui suppose entre autres de travailler sur de nouvelles formes de solidarités interterritoriales. Dans ce contexte, l’État doit demeurer celui qui fixe les règles et les grandes orientations, établit les grands priorités en concertation avec les collectivités. Il assure le rôle d’arbitre, de régulateur en veillant à l’équité territoriale, impose la péréquation et met en place les règles de gouvernance garante de la démocratie, de l’expression citoyenne.

A l’aménagement physique du territoire (routes, équipement.) succède un aménagement immatériel et organisationnel du territoire auquel chaque acteur peut et doit contribuer pourvu qu’il ait les capacités à exister et à agir. Cela suppose que les métropoles, régions et grandes intercommunalités ne vident pas le territoire de ses ressources sans retour et ne contribuent pas à accroître la désertification ou la fragmentation du territoire. Les territoires isolés que sont les ruralités et les villes petites et moyennes ne sauraient être exclus d’un système concentré devenant « égocentré ». L’État doit s’engager pleinement dans cette mission de coordination mais aussi d’entrainement des acteurs dans des logiques de développement articulant les territoires pour garantir la cohésion es territoires. Il doit en outre être en capacité de jouer un rôle d’impulsion et de facilitateur comme d’arbitre.

1.3- Une nouvelle architecture du développement du territoire :

La différentiation des territoires est de plus en plus fortement vécue et ressentie de la part de territoires ruraux comme une entorse au principe d’égalité de la République. Les inégalités géographiques occupent une place grandissante dans la conscience collective à côté des inégalités sociales, les une et le autres se rejoignant souvent par ailleurs. Cette situation réinterroge le rôle et la place de l’État. L’État doit définir les grandes orientations du développement du territoire et établir une feuille de route partagée avec les collectivités territoriales dans une logique d’équité et de cohésion plus que d’égalité, la traduction de cette dernière s’avérant peu opérante et faisant souvent abstraction des spécificités locales pour calquer un modèle universel inadapté.

Le réinvestissement par l’État de la politique de développement du territoire doit tenir compte de la décentralisation, établir de nouveaux modes de travail associant l’ensemble des acteurs et adapter les outils existants ou en créer de nouveaux. Il faut mieux d’État (et non pas plus ou moins) afin de fixer un cap clair et apporter des réponses adaptées territorialement aux attentes des citoyens comme des collectivités.

Cette réorganisation passe par de nouveaux modes de gestion et de nouveaux outils en tenant compte de deux facteurs :

1. La crise des finances publiques : L’agenda rural n’entend pas s’exonérer de cette contingence. Cela suppose la prise en compte d’objectifs prioritaires partagés, d’assurer collectivement et à tous niveaux ses responsabilité et de veiller à une réciprocité-solidarité entre les acteurs. Il s’agira également d’établir une réelle concertation entre les acteurs, Etat, collectivités territoriales et société civile pour assurer la mobilisation générale sur les enjeux arrêtés comme stratégiques pour es territoires.

2. La compression de la sphère de compétence de l’État  avec les transferts opérés en direction des collectivités et les compétence relevant de missions confiées à des agences ; L’’Etat doit conserver le rôle d’animation de l’action collective et garantir l’équité territoriale et l’articulation de l’ensemble des intervenants et veiller à la cohésion territoriale en s’attachant à donner les capacités aux territoires ruraux à définir et à prendre en charge un nombre croissant de problèmes locaux.

1.4- La définition d’une stratégie nationale de développement et de cohésion durable du territoire : Quel outil ?

1.4.1. les niveaux d’intervention :

Les territoires ont besoin qu’un cap soit fixé pour permettre la réalisation des transitions qui impactent le pays et dont aucun territoire n’est exempt. Deux niveaux d’intervention peuvent être envisagés :

. Au niveau national : Une feuille de route doit être établie en concertation avec le collectivités territoriales et une représentation citoyenne. Elle serait coconstruite. Celle-ci fixe les enjeux, établit les priorités et le calendrier, recense les acteurs et les couts, arrête les indicateurs de performance permettant l’évaluation des politiques publiques concernées. Ils constituent le « porter à connaissance » et le mode opératoire. Cela suppose une meilleure participation association de l’État à l’élaboration des SRADDET.

. Au niveau régional, la capacité de mettre en œuvre de façon différenciée les objectifs et priorités nationales en tenant compte de la spécificité des territoires et en mettant en place les moyens d’ingénierie nécessaire à l’émergence des projets, comme de capitaliser les expériences reproductibles etc. L’objectif est d’établir le principe de différentiation en pratique  en visant une plus grande efficacité de l’action publique grâce à une meilleure adaptation aux exigences affirmées par les territoires d’une part ; en impliquant les acteurs dans une plus grande souplesse et une plus grande flexibilité par rapport à la mobilisation d’intérêts variés à différents échelons d’autre part ; respecter enfin un équilibre entre uniformité qui compromet la décentralisation et l’excès de diversité pouvant lui; compromettre le principe d’égalité ou d’équité territoriale.

1.4.2- Les outils :

Quelque soit l’outil, l’État doit fixer les grandes orientations et priorités en direction des territoires pour les prochaines années. Le recours à ce type d’outils et de pratique serait un signal donné aux territoires ruraux et plus largement à tous les territoires, en obligeant à mieux partager l’innovation, les expériences, en réintroduisant de la solidarité et de la péréquation entre eux et éviter ainsi de trop grandes distorsions. La cohésion doit être l’affaire de tous ! Les effets des dernières réforme n’ont pas produit tous leurs effets, mais il faut entendre les demandes formulées à l’endroit de l’État. Une réponse doit être apportée à l’attente des territoires pour une meilleure cohésion ; Il ne s’agit pas de recentraliser mais d’assurer l’équité de l’ensemble territorial, d’être en régulation et pas seulement en sanction. Le recours à de nouvelles pratiques et à des outils plus adaptés seraient un signal adressé aux territoires les plus fragile.

Plusieurs options peuvent être envisagées pour la mise en place d’une stratégie nationale de développement et de cohésion durable du territoire.

La mission propose deux hypothèses de travail :

Première hypothèse : L’élaboration de schémas de services collectifs comme le prévoyait la loi de 1999. Outil de la politique d’aménagement du territoire de l’État, ces schémas constituaient le « porter à connaissance » des priorités et objectifs arrêtés par l’État au niveau national. Ils donneraient la ligne des orientations des politiques publiques à mettre en œuvre en établissant les mécanismes de suivi et d’évaluation des action mises en œuvre en fonction des thématiques sectorielles de chaque schéma. Le orientations ou les choix impactant les collectivités feraient l’objet d’une concertation en région pour instaurer les modularités tenant compte des situations locales. La région serait chef de file aux côtés du préfet de région et les orientations discutée entre le niveau régional et les autres collectivités au sein de la conférence territoriale de l’action publique.

Deuxième hypothèse : La mise en place d’une charte nationale de développement et de cohésion durable des territoires élaborée entre l’État et les collectivités territoriales et présentée devant la conférence nationale des territoires et la conférence nationale d’administration territoriale de l’État. Qui dit charte dit concertation mais aussi accord sur de grands principes : ceux-ci pourraient reposer sur la reconnaissance de grands principes d’action validés par le représentants des collectivités et l’État : ce pourrait être le principe de différentiation, de réciprocité ville-campagne, de complémentarité vile-campagne pour rompre avec l’opposition entre les deux, de la définition du niveau de service minimum garanti et d’accessibilité à ceux-ci, de la mise à disposition des outils d’ingénierie, de l’évaluation des politiques publiques sur les territoires..

La charte fixerait les grandes priorités nationales seraient établis sur une période de sept ans

après un diagnostic sur les enjeux.

Les collectivités régionales seraient invitées à les décliner au plan local en lien avec leur SRADDET dans le cadre d’une charte régionale de développement et de cohésion durable du territoire concertée entre l’État et les collectivités au sein de la conférence territoriale de l’action publique. C’est au niveau régional que s’appliquerait les principes de la charte nationale.

Les collectivités et l’Etat fixeraient leurs objectifs quantitatifs et qualitatifs.

La charte fixerait les modalités de mise en œuvre des politiques publiques en les adaptant au contexte des territoires. Il n’y aurait pas d’uniformité mai a recherche d’un rééquilibrage en fonction de la situation des territoires et des enjeux. En amont, un diagnostic territorial ou une note d’enjeu serait co-élaborée par l’État et la région et partagée avec les acteurs territoriaux. La cohésion serait un des objectifs assignés dans les choix à opérer.

Des indicateurs de performance seraient arrêtés et serviraient à l’évaluation annuelle qui serait effectuée par les corps d’inspection et de contrôle de l’État. Ceux-ci remettraient un rapport annuel d’exécution au Parlement.

La conférence territoriale de l’action publique serait ouverte aux représentants des CESER et des conseils de développement.

La politique de développement et de cohésion durable du territoire serait mise en œuvre dans des contrats qui doivent être revisités avec de nouveaux principes de mise en œuvre et de gouvernance.

II-Les politiques contractuelles :

Un constat : Du Contrat de plan à l’inflation de contrats et autres appel à manifestation d’intérêts ou/et d’appels à projets.

Nous sommes passés en l’espace de 15 ans de politiques contractuelles entre l’Etat et les régions dans le cadre des Contrats Etat-Régions à une multitude de contrats faisant appel à des financements croisés avec les régions, départements et les EPCI à fiscalité propre pour aller jusqu’à des politiques publiques s’inscrivant dans des appels à projets ou des appels à manifestations d’intérêt sur des enjeux catégoriels lancés depuis les administrations centrales. Cette multitude d’initiatives outre le fait qu’elle nuit à la lisibilité de l’action publique, accroit l’insécurité budgétaire de certaines collectivités candidates, démultiplie les efforts des administrations sans qu’il n’y ait d’évaluation quant aux effets et à l’impact de ces contrats eu égard aux résultats qu’ils doivent produire.

Ces politiques contractuelles sont le fait soit de l’Etat (CPER et leur volet territorial, contrats de réciprocité villes-campagnes, contrats « atouts coeur de villes » pour les villes moyennes, contrats de ruralité ou label type TEPCV etc. Pour ne citer que les plus récents en lien direct ou non avec la ruralité), mais aussi des collectivités régionales, départementales, voire d’EPCI (contrats d’agglomérations, bourgs-centre, contrats communaux d’aménagement de bourg, contrats villes moyennes coeur de territoire, cités de caractère en lien avec le patrimoine auxquels s’ajoutent les procédures de classement plus beaux villages de France, etc..). Outre leur nombre pléthorique, elles pâtissent d’un manque de coordination entre elles et entre les acteurs, comme d’une absence d’évaluation. Au surplus, elles nécessitent une ingénierie de plus en plus poussée mobilisant des moyens tant humains que matériels et budgétaires. Les interventions pour louables qu’elles soient omettent assez largement ces aspects pratiques.

Le recours au contrat était une modalité d’assurer des financements autour d’objectifs définis de façon partenariale dans le cadre d’une réflexion stratégique autour des SRADDT demain les SRADDET et de la stratégie de l’Etat en région. Les CPER étaient en outre en articulation avec la politique de cohésion de l’Union européenne. La conjugaison de ces politiques avait pour objectif d’encourager la connaissance des territoires et de leur développement, de favoriser la coordination transectorielle des politiques, les interactions entre l’urbain et le rural, permettre une gouvernance à plusieurs niveaux.

L’évolution des institutions avec la multiplication des lois de décentralisation et/ou portant réforme de l’organisation territoriale, l’accroissement des compétences des régions, l’affirmation des métropoles, l’association de plus en plus importante des régions à la définition de la politique de cohésion de l’Union, puis le transfert de la gestion des fonds européens à celles-ci, la compétence des régions en matière de planification avec l’élaboration de documents prescriptifs (les SRADDET), la montée en puissance de l’intercommunalité, la concentration des compétences et des périmètres des collectivités ou de leurs groupements ont changé la donne. Il ne serait pas hasardeux de mettre en parallèle le recours de plus en plus important de l’Etat à un substrat des politiques contractuelles classiques avec les appels à manifestations d’intérêt.

Ces évolutions ne sont pas sans conséquence sur le développement des territoires d’une part, mais interroge également quant au comportement des acteurs. On peut également se poser la question de la pertinence d’une multiplication des politiques contractuelles sur le développement des territoires de même que sur leur efficience et les raisons qui peuvent prévaloir sur ce que l’on pourrait assimiler à un prurit contractuel et sur ces conséquences quant à la résolution des fractures territoriales. La logique de projet promue à partir des années 2 000 aux lieu et place de celles de la politique de guichet si elle demeure pertinente interroge sur l’efficacité de la multitude de dispositifs et les sollicitations multiples dont les collectivités sont sujettes.

Rappel historique:

Les contrats de plan ont été au début des années 80 les outils qui ont permis d’atteindre les objectifs d’une politique d’aménagement du territoire alliant la hauteur de vue pour anticiper les évolutions à venir, la durée pour infléchir les situations et la proximité pour adhérer aux enjeux de chaque région. Les trois premières générations de CPER ont correspondu également à une période de la décentralisation et à une architecture institutionnelle stable ou le couple département-commune était encore l’élément de référence. L’objectif était de substituer à une démarche unilatérale de programmation des contrats de plan entre l’Etat et chaque région. Les régions étant perçu comme l’échelon pertinent de la planification moderne à équidistance du stratège et de la connaissance fine des réalités locales. Au fil des années ces instruments au service des politiques publiques ont accru leur poids financier, rallié un nombre croissant de partenaires et se sont étendus à des champs de plus en plus larges de l’action publique en s’émancipant de plus en plus des seules infrastructures. Vérité d’un temps ou la nécessité des aménagements prévalaient encore sur les dynamiques de développement.

On peut distinguer deux étapes dans l’évolution des CPER: la période correspondant aux trois premières générations couvrant la période 1984-1999 répond aux objectifs de modernisation et d’équipement; des pans entiers de l’action publique sont entrés dans le champ de la contractualisation et la quasi- totalité des ministères en sont parties prenantes. A partir de la quatrième génération (2000-2006), les contrats sont placés sous le signe du développement durable et de l’immatériel (TIC, recherche et développement, etc..) et ce, aux côtés de l’emploi, de la solidarité territoriale prévue par la LOADDT du 25 juin 1999 (avec les premiers volets territoriaux).

Apparait alors une structure de contrat inédite proposée par Jacques Chérèque scindé en deux volets inégaux en volume budgétaire mais prônant une meilleure et plus large prise en compte des acteurs (départements et EPCI) et une volonté d’action de proximité. Le volet régional regroupe les projets concourant au développement de l’espace régional ; le volet territorial inclut la politique de la ville, des contrats avec les agglomérations, les pays ainsi qu’avec les parcs naturels régionaux et les réseaux de villes. La contractualisation s’inscrit en cela dans les réformes de la décentralisation : Le pari des territoires est engagé.

Nous en sommes à la sixième génération des CPER avec l’actuel contrat qui couvre la période 2014-2020.

Qu’en est-il aujourd’hui ? Comment ont évolué les procédures contractuelles ?

La distinction ainsi opérée aurait pu laisser croire que décentralisation associée à la culture de projet et au recours à la contractualisation constituait l’architecture idéale pour répondre aux enjeux mixant stratégie-aménagement-développement et proximité. Mais le mode de contractualisation Etat-Région va souffrir de plusieurs handicaps. On s’interrogea d’ailleurs sur leur avenir au début des années 2000 tant ils avaient fait l’objet de critiques notamment à l’égard de la tenue des engagements de l’Etat et de leur perception comme autant d’instruments au service de la recentralisation. Posture politique sans doute traduisant le bras de fer entre les régions et le gouvernement mas pas uniquement. Les critiques traduisaient de véritables carences comme la poussée du fait régional. Au final, les contrats de plan ne furent pas remis en cause. Les élus demandèrent à ce que la contractualisation se limite à des objectifs clairs, sur des opérations prêtes à démarrer et avec des crédits garantis et une plus grande latitude donnée au représentant de l’Etat dans la région pour conduire les négociations et géré les crédits. Parmi les critiques et suggestions, plusieurs d’entre elles méritent d’être relevées en ce qu’elles illustrent les failles du système actuel. Les contrats reposent sur des procédures complexes, imposent la signature de multiples conventions d’application et donc sollicitent les administrations. S’ils fixent les engagements financiers respectifs de l’Etat et des régions, les secondes sont plus vertueuses dans leurs engagements. Jusqu’au début des années 2000, près de 20 ministères étaient impliqués dans les procédures administratives ou financières particulières. Trop de projets inscrits sont au stade de l’étude et donc des mises à jour s’avèrent inévitables. Les CPER ne concernent qu’une partie limitée des actions respectives de l’Etat et des régions, ils n’ont pas vocation à englober tous les projets publics mais ils concernent pratiquement toutes les politiques publiques. Les CPER aurait du être au service de la simplification des procédures administratives, permettre de fixer de nouvelles règles et éviter une trop grande rigidité pour s’adapter à l’évolution rapide de la société. Ce regard critique parfois, mais constructif souvent aurait pu servir de ligne directrice pour l’amélioration des mécanismes de contractualisation.

Les contrats de plan s’ils se sont imposés comme des supports essentiels des politiques d’aménagement -développement du territoire, ils se sont peut-être insuffisamment adaptés en tant qu’outils au service des politiques publiques aux réformes institutionnelles comme aux contraintes nées de la segmentation des politiques publiques. Cette dernière pouvant être analysée aussi comme une conséquence de la concentration des collectivités et de leurs groupements et des changements induits par les réformes de l’organisation territoriale, en l’occurrence la substitution au bloc commune-département, le bloc région – intercommunalité. En voulant faire du sur mesure depuis Paris, on a multiplié les contrats sectoriels à l’envie : contrats de réciprocité villes-campagnes, contrats de ruralité (500 contrats signés ou en négociation fin 2017), contrats métropolitains (qui comporte un volet territorial), contrats « Atouts coeur de ville » (villes moyennes), auxquels s’ajoutent les labels territoires zéros chômeurs, TEPCV, écoquartier, etc. La liste est longue de ces contrats, labels, qui s’adressent aux territoires aussi bien urbains que ruraux. Dans le même temps ou les contrats de plan s’adaptaient pour laisser plus de place à la concertation, s’inscrivaient dans une démarche par objectifs, la lisibilité des CPER et au-delà la crédibilité de l’Etat a été affaiblie par une série de facteurs. Ceux-ci contribuant au sentiment de retrait de l’Etat sur les territoires et alimentant le débat sur la fracture territoriale. Ces procédures sectorielles ont démarré avec les Plans campus, pôles d’excellence ruraux, pôles de compétitivité, plan d’investissement d’avenir et autres mesures sectorielles et catégorielles. Toutes sont en lien avec les territoires et revêtent une caractéristique : Elles s’opèrent de façon verticale de l’autorité chargée de la mise en œuvre vers les collectivités territoriales à l’encontre du principe de décentralisation. Elles ne répondent pas à une logique interministérielle, elles s’inscrivent dans le court terme et souvent mettent les territoires en concurrence. Elles légitiment la mise en place par les ministères concernés d’outils ad ’hoc pour développer sa politique. On assiste à de vrais risques de mise à l’écart de nombre de territoires qui n’auront pas les moyens suffisants tant en ingénierie qu’en capacité financière de répondre ou de développer ces projets. Les modalités de sélection se font au niveau national dans des délais très courts (ainsi de l’exemple récent des candidatures au programme atout coeur de villes) sans nécessairement de prise en compte des spécificités territoriales. Il y a une perte en transversalité comme une perte de crédits sur certaines opérations déjà inscrites dans des politiques contractuelles puisque nombre de ces opérations sont financées par des virements de crédits. Ces procédures ne sont-elles pas l’exemple d’une forme de recentralisation qui à terme risque d’affaiblir au-delà du seul dialogue Etat-collectivités, l’ensemble de la sphère publique  et accroitre dans l’opinion le sentiment d’inefficacité de l’action publique ?

L’absence de stratégie de l’Etat en matière d’aménagement /développement du territoire a certainement incité à ce développement de politiques sectorielles, ponctuelles segmentant les politiques publiques au gré des revendications ou de crise affectant tel ou tel pan de la société. La réponse aux fractures territoriales tient- elle à des politiques qui se juxtaposent et sont décidées depuis Paris sans vision d’ensemble et la fixation d’un cap ? Plusieurs mesures doivent être engagées. Elles ont été évoquées précédemment et nous les reprenons car elles fixent le cap des propositions de révision de la méthode de contractualisation.

Première mesure : Renouer avec la stratégie en matière d’aménagement-développement du territoire, dire ou l’on va avant d’avancer ce que l’on fait et comment on le fait. Ce sont les recommandations évoquées précédemment.

Deuxième mesure : Avoir des outils financiers clairs, lisibles, pertinents. Les enveloppes dédiées doivent être garanties et non pas servir de variable d’ajustement au gré des programmes. Que penser des variations de crédits des crédits des contrats de ruralité et des contrats Etat-métropoles qui sont passés du programme 112 «  aménagement du territoire » au programme 119 «  concours financier aux collectivités territoriales at à leurs groupements » avec l’inscription d’une enveloppe en autorisations d’engagement de 45 millions d’euros en 2018 contre 216 millions d’euros en 2017 ?

Troisième mesure : Sortir de la multiplication des politiques publiques et de la « balkanisation » de la contractualisation à la française. Le besoin de simplification énoncé par le ministre de la cohésion des territoires en novembre dernier, dénonçant les 11 000 contrats entre l’Etat et les collectivités traduit une réalité de la bureaucratisation du système. Les contrats sont lancés sans que soient évalués leurs effets.

Recommandation :

1-Il est urgent d’évaluer les politiques contractuelles en lien avec la cohésion des territoires comme les appels à manifestation d’intérêt.

2- En second lieu, il convient de mettre en place pour chaque contrat une évaluation ex-ante, in-itinere et ex-post avec les crédits correspondant pour sa réalisation. Le suivi des politiques contractuelles doit enfin être coordonnée à l’échelon national par les corps d’inspection et les conseils généraux avec un rapport annuel remis au Parlement. Alors qu’il y avait une évaluation annuelle des CPER en région avec un rapport Etat-région, l’exercice n’est plus accompli aujourd’hui. Les évaluations à mi-parcours doivent être la règle afin de reventiler les enveloppes de crédits et assurer la bonne exécution des contrats. On ne peut plus se payer le luxe des effets d’affichage d’opérations dont on sait qu’elles ne seront pas réalisées.

3-Il faut une programmation reposant sur des priorités identifiées et une concertation réelle avec les collectivités, lesquelles doivent être considérées comme des partenaires et pas uniquement à titre financier.

4- Il serait opportun de revenir à une logique interministérielle dans le pilotage des politiques territoriales et de la contractualisation avec les collectivités et leurs groupements. La segmentation alimente le sentiment d’incompréhension et la fracture territoriale réelle ou ressentie.

5-S’agissant de la gouvernance, il faut permettre la contractualisation à l’échelon régional tant au niveau de la définition des priorités, des objectifs que des territoires. Elle doit reposer sur un dialogue et un partenariat organisé par l’Etat et les régions avec l’ensemble des acteurs du territoire y compris la société civile. Au niveau régional, la stratégie, au niveau local la contractualisation. Le dytique volet régional, volet territorial des CPER serait repris mais à un niveau d’intégration supérieure de l’ensemble des partenaires. Les collectivités infra -régional négocierait directement avec l’Etat et la région leurs projets dans le cadre des priorités définies à l’échelon régional pour la définition desquelles elles auraient été consultées.

6- Donner aux préfets de région une feuille de route pour établir les bases de la négociation avec les collectivités, assurer celles-ci en tenant compte de l’impératif de la prise en compte localement des priorités stratégiques arrêtées au niveau national et de l’adaptation des enjeux aux spécificités des territoires en appliquant un principe de différenciation.

7- Donner aux préfets une ligne de crédits fongibles dans un programme spécifique LOLF qui leur assure une capacité de réactivité. Identifier au niveau des préfectures de département et des collectivités, un référent contractualisation et créer des observatoires territoriaux mutualisés pour favoriser les diagnostics partagés.

8- Mettre en place des formations pour le corps préfectoral et les services déconcentrés pour intégrer la culture de travail en mode projet et mieux accompagner les services déconcentrés depuis les administrations centrales, et repyramider les effectifs des services déconcentrés en conséquence.

9- Mettre en place au sein de l’État une organisation autour d’un référent territorial et de correspondant dans les différents services déconcentrés afin d’améliorer la gouvernance ; Demander aux collectivités d’agir de même. Les élus des territoires ruraux comme leurs administrations ont besoin d’interlocuteurs identifiés. Cette gouvernance s’inscrit dans une logique d’efficacité de l’action publique, de simplification et d’économie en termes de gestion de ressources humaines et de couts.

10– Faire de l’ANCT l’outil au service de la contractualisation, de l’ingénierie et du pilotage de l’évaluation des contrats. L’ANCT aurait en outre la responsabilité de la coordination interministérelle. L’ingénierie doit répondre à la carence des collectivités territoriales mais aussi permettre la mise en capacité d’agir. L’agence devra conseiller et soutenir les élus pour élaborer leur projet. Elle doit être également en capacité de donner des éléments à une collectivité quant à son potentiel.

11- Mettre en place une véritable coordination des services de l’État avec les opérateurs de l’État sur le territoire et stopper l’hétérogénéité des modes de contractualisation. La première passe par une plus grande inter-ministérialité localement et pas seulement au niveau régional. La seconde par une améliorations des discours et des positions des opérateurs avec les services déconcentrés. Les divergences ne doivent pas être opposables aux usagers collectivités. Il faut retrouver un « dire de l’Etat » cohérent et unitaire et mettre fin aux discours contradictoires localement. La parole de l’État est forte lorsqu’elle est compréhensible et claire.

12- Adopter les procédures de gestion des fonds structurels de l’Union européenne aux procédures contractuelles. Celles-ci sont aujourd’hui largement connues et partagées par les acteurs des territoires (piste d’audit, évaluation ex-ante, in itinere et ex-post, dégagement d’office, réserve de performance, révision à mi-parcours).

13- Une grille d’indicateurs devra être mise en place dans chaque région pour connaitre et suivre les réalisations des contrats et assurer l’évaluation de ceux-ci comme leur pertinence. Cette grille serait élaborée de façon conjointe entre l’État (préfecture de région) et le conseil régional.

14- A côté du CPER, mettre en place un contrat territorial unique qui reprendrait l’ensemble des politiques sectorielles et permettrait une lisibilité des politiques publiques sur le territoire. A la sédimentation des contrats catégoriels substituer un contrat unique traitant de façon transversale les politiques publiques sur le territoire. Le recours aux avenants serait facilité.

15- Mettre en place dans chaque département un comité de la cohésion territoriale pour le suivi et l’équilibre général des dispositifs et la capitalisation des innovations et expérimentations. Au niveau régional, soit la conférence territoriale de l’action publique soit un comité régional de la cohésion territoriale serait en charge de suivre les progrès ou les retards enregistré au niveau des territoires afin d’examiner les voies et moyens pour les encourager ou y remédier, débloquer les crédits des contrats en conséquence et déployer les moyens humains nécessaires, assurer le suivi des politiques publiques sur l’ensemble du territorial régional et collationner les indicateurs de résultats et de performances en vue de l’évaluation annuelle.