Comment quarante années de fragmentation, d’empilement normatif et de fuite électoraliste ont transformé la bureaucratie en symptôme visible d’une gouvernance qui ne sait plus penser le système.
Il est devenu de bon ton de dénoncer la bureaucratie française.
À droite, elle prouverait l’obésité de l’État. À gauche, elle révélerait la dérive technocratique du pouvoir. Dans les médias, elle est devenue le coupable universel, responsable de l’hôpital à bout de souffle, de l’entreprise paralysée, du citoyen découragé et de l’action publique impuissante.
Fort bien.
Mais encore faudrait-il savoir de quoi l’on parle.
Car derrière cette dénonciation devenue rituelle se dissimule une imposture intellectuelle majeure : la confusion entre la bureaucratie, l’administration et la fonction publique.
Confondre la bureaucratie avec l’administration, c’est confondre la fumée avec l’incendie.
L’administration est un instrument.
La fonction publique en constitue l’armature humaine.
La bureaucratie est un effet.
Et c’est précisément parce que cette distinction élémentaire est systématiquement ignorée que le débat public français tourne en rond depuis des décennies.
On accuse les guichets des erreurs commises dans les cabinets.
On tire sur les exécutants pour éviter de juger les architectes.
On confond les conséquences avec leurs causes.
Le grand mensonge national
La bureaucratie française n’est pas tombée du ciel.
Elle n’est pas née spontanément dans l’esprit de quelque fonctionnaire mal intentionné.
Elle a été fabriquée.
Décision après décision.
Loi après loi.
Décret après décret.
Exception après exception.
Depuis quarante ans, les responsables politiques produisent les normes, créent les dispositifs, ajoutent les exceptions, empilent les structures, fragmentent les responsabilités et multiplient les procédures.
Puis, avec un culot remarquable, ils dénoncent les lourdeurs administratives qui résultent directement de leur propre production.
L’incendiaire se présente comme pompier.
Et parfois il exige même des applaudissements.
La bureaucratie est ainsi devenue le plus sophistiqué des mécanismes d’auto-absolution politique.
Ceux qui organisent la complexité accusent ceux qui sont chargés de la gérer.
La bureaucratie n’est pas une idéologie de fonctionnaires. C’est une technologie d’évitement de la responsabilité politique.
La République de l’empilement
La France ne réforme plus.
Elle empile.
À chaque problème, la même réponse.
Créer.
Créer une loi.
Créer une agence.
Créer une mission.
Créer un observatoire.
Créer une autorité indépendante.
Créer un fonds.
Créer un comité.
Créer une nouvelle procédure chargée de vérifier l’efficacité de la précédente.
Puis créer un organisme chargé de coordonner l’ensemble.
Chaque problème engendre une structure. Chaque structure génère une procédure. Chaque procédure produit une complexité nouvelle. Chaque complexité devient ensuite l’argument justifiant une nouvelle structure.
La bureaucratie est devenue une industrie circulaire.
Créer est rentable politiquement.
Supprimer est dangereux.
Une agence nouvelle permet une conférence de presse.
La disparition d’un dispositif inutile ne permet qu’une économie.
Or notre époque récompense davantage la communication que l’efficacité.
Ainsi les gouvernements passent.
Les structures restent.
Les procédures prospèrent.
Les formulaires se reproduisent.
La France ne réforme plus ses institutions. Elle les sédimente.
Nous sommes gouvernés par des couches de décisions mortes qui continuent à produire des effets longtemps après la disparition de ceux qui les ont prises.
La bureaucratie est la géologie de l’impuissance politique.
Plus brutalement encore :
La France n’est plus gouvernée. Elle est archivée.
Le triomphe du fragment sur l’intelligence
Le problème est d’abord intellectuel.
Nous avons remplacé la pensée par la segmentation.
La vision par la gestion.
La stratégie par l’organigramme.
Chaque administration gère son périmètre.
Chaque direction protège son domaine.
Chaque opérateur défend sa compétence.
Le tout a disparu derrière les parties.
Pourtant le réel ne fonctionne pas ainsi.
Le logement agit sur l’emploi.
L’emploi agit sur la santé.
La santé agit sur l’éducation.
L’éducation agit sur la cohésion sociale.
La démographie, le territoire, l’économie et la culture interagissent en permanence.
Tout est lié.
Tout est système.
Mais nous continuons à traiter des phénomènes systémiques comme des problèmes administratifs indépendants.
Nous découpons méthodiquement le réel en morceaux, puis nous nous étonnons qu’il soit devenu incompréhensible.
Nous sommes devenus capables de mesurer chaque fragment avec une précision chirurgicale tout en perdant la compréhension de l’ensemble.
Nous sommes devenus des experts du détail et des analphabètes du système.
Lorsque les morceaux ne s’assemblent plus, nous créons une cellule de coordination.
Lorsque celle-ci échoue, nous nommons un délégué.
Lorsqu’il échoue à son tour, nous commandons un rapport.
Lorsque le rapport conclut à un défaut de coordination, nous créons une nouvelle structure de coordination.
Et nous appelons cela une réforme.
Ce que nous avaient déjà dit Weber, Tocqueville, Crozier, Arendt et Morin
Le plus troublant est que cette analyse n’a rien de véritablement nouveau.
Elle se trouve déjà, sous des formes différentes, chez certains des plus grands penseurs de la modernité.
Contrairement à ce que laisse croire le débat public français, la bureaucratie n’est pas synonyme d’administration.
C’est la première leçon de Max Weber.
Pour Weber, la bureaucratie n’est pas le règne des fonctionnaires. Elle est une forme rationnelle d’organisation fondée sur la spécialisation des fonctions, la hiérarchie, les compétences et la stabilité des règles.
La question fondamentale n’est donc pas l’existence de la bureaucratie.
La question est le moment où l’organisation cesse de servir sa mission pour exiger que la mission serve l’organisation.
Weber n’a jamais décrit le fonctionnaire comme le problème. Il a décrit le risque d’un système qui finit par emprisonner les finalités qu’il était censé servir.
Quelques décennies plus tard, Michel Crozier pousse l’analyse plus loin encore.
Dans Le Phénomène bureaucratique, il montre que les blocages des organisations proviennent moins des individus que des mécanismes qu’elles produisent elles-mêmes.
Autrement dit :
les bureaucraties ne sont pas engendrées par de mauvais agents mais par de mauvais systèmes.
Là où le débat public cherche des coupables, Crozier cherche des mécanismes.
Là où les commentateurs désignent des responsables individuels, Crozier analyse des structures.
Et ce qu’il montre demeure d’une actualité saisissante : plus un système se ferme sur ses règles, plus il devient incapable de se réformer.
Mais la racine du problème est encore plus profonde.
Elle touche à notre manière même de penser.
C’est ici qu’intervient Edgar Morin.
Morin n’a cessé de dénoncer la fragmentation croissante de la pensée contemporaine.
Nous accumulons les expertises mais perdons l’intelligence des interactions.
Nous savons de plus en plus sur les parties et de moins en moins sur le tout.
Or le réel est systémique.
Le logement, l’éducation, l’emploi, la santé, la sécurité ou l’environnement forment des ensembles d’interdépendances.
Les traiter séparément revient à fabriquer artificiellement la complexité que l’on prétend ensuite administrer.
Nous ne souffrons pas d’un excès d’administration. Nous souffrons d’une pénurie de pensée systémique.
La bureaucratie est précisément le prix payé par une société devenue incapable de relier ce qu’elle a méthodiquement séparé.
Bien avant cela, Alexis de Tocqueville avait identifié un autre risque.
Celui d’un pouvoir qui, sans être tyrannique, finit par administrer une infinité de détails de la vie collective.
Non pas un pouvoir brutal.
Un pouvoir tutélaire.
Gestionnaire.
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