Le cercle surcouf

Le Conseil d’Etat a été saisi par de multiples plaignants sur la nomination d’Amélie de Monchalin à la tête de la Cour des Comptes. Pour l’heure, le rapporteur public a conclut à l’irrecevabilité des requêtes en annulation déposées. Mais la seule légalité d cette nomination n’est sans doute pas suffisante pour apprécier cette situation de fait.

Nommer à la tête de la Cour des comptes la ministre qui, la veille encore, préparait, défendait et exécutait le budget de l’État est peut-être légal. Ce n’est pas pour autant institutionnellement sain.

La nomination d’Amélie de Montchalin doit être examinée selon trois prismes distincts, mais étroitement liés.

Le prisme juridique, d’abord : la procédure de nomination est-elle régulière et les règles d’incompatibilité ont-elles été respectées ? Mais, au-delà de cette légalité formelle, la succession immédiate des fonctions satisfait-elle aux exigences d’impartialité objective et à la théorie des apparences, selon laquelle une institution de contrôle doit non seulement être indépendante, mais apparaître comme telle ? Le prisme éthique, ensuite : peut-on raisonnablement passer, sans période de transition, de la responsabilité des comptes publics à la direction de l’institution chargée de les contrôler ? Le déport suffit-il lorsque le risque de conflit d’intérêts ne concerne pas un dossier périphérique, mais le cœur même des fonctions exercées hier et aujourd’hui ? Le prisme politique, enfin : quelle image du pouvoir cette nomination donne-t-elle lorsque l’exécutif choisit directement l’un de ses membres pour présider une institution chargée de contrôler l’action publique, d’éclairer le Parlement et d’informer les citoyens sur l’état réel des finances du pays ? Ces trois questions ne doivent être ni confondues ni esquivées. Une nomination peut être juridiquement régulière, éthiquement contestable et politiquement dommageable.

La difficulté ne tient ni à la compétence d’Amélie de Montchalin, ni à son intégrité personnelle, que rien n’autorise à mettre en doute. Elle réside dans une contradiction institutionnelle : celle qui participait hier à la fabrication, à la défense et au suivi des comptes publics préside aujourd’hui l’institution chargée de les contrôler.

À ce niveau de responsabilité, la bonne foi personnelle ne suffit plus. Une démocratie ne doit pas seulement compter sur la vertu de ses dirigeants. Elle doit organiser ses institutions de manière à rendre le soupçon déraisonnable.

Or, dans cette affaire, le doute n’est pas d’abord partisan. Il résulte objectivement de la succession immédiate des fonctions.

I. Juridiquement régulière, institutionnellement problématique

Une nomination conforme aux textes

Sur le plan strictement juridique, la nomination paraît régulière.

La première présidente de la Cour des comptes est nommée par décret du président de la République pris en Conseil des ministres. Aucun texte ne prohibe, en lui-même, la nomination d’un ancien ministre à cette fonction. Le décret du 11 février 2026 respecte donc les mécanismes institutionnels en vigueur. La critique ne peut donc sérieusement reposer sur l’idée que cette nomination serait manifestement illégale.

Mais la légalité ne constitue que le seuil minimal de l’État de droit.

Une nomination peut parfaitement satisfaire aux exigences formelles des textes tout en soulevant des interrogations majeures quant à l’indépendance effective de l’institution concernée.

Le droit n’a jamais eu pour seule fonction de vérifier la régularité des procédures. Il vise également à garantir la confiance dans les institutions.

L’impartialité ne se limite pas à l’absence de faute

Toute la question est ici celle de l’impartialité.

Le droit européen distingue classiquement l’impartialité subjective et l’impartialité objective.

L’impartialité subjective consiste à rechercher l’existence d’un préjugé, d’un intérêt personnel ou d’une volonté délibérée de favoriser une partie.

L’impartialité objective est plus exigeante. Elle consiste à déterminer si l’organisation même de l’institution peut faire naître un doute légitime dans l’esprit d’un observateur raisonnable.

Autrement dit, le problème n’est pas seulement de savoir si la personne est impartiale.

Il est de savoir si sa situation permet raisonnablement de croire à son impartialité.

C’est précisément l’objet de la théorie des apparences.¹

La théorie des apparences

Depuis plusieurs décennies, la jurisprudence européenne rappelle que l’indépendance et l’impartialité ne doivent pas seulement exister. Elles doivent également être visibles.

Cette approche a conduit la Cour européenne des droits de l’homme à considérer que la succession de fonctions, les cumuls de responsabilités ou la proximité institutionnelle peuvent parfois suffire à faire naître un doute légitime, même en l’absence de tout comportement répréhensible.²³⁴⁵

Il serait juridiquement excessif d’affirmer que la seule nomination d’Amélie de Montchalin viole automatiquement l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme.

Toutes les missions de la Cour des comptes ne sont pas juridictionnelles. La Cour exerce également des fonctions de contrôle, de certification et d’évaluation prévues notamment par l’article 47-2 de la Constitution. Mais l’inverse serait tout aussi excessif.

La théorie des apparences fournit une grille d’analyse dont il est difficile d’écarter la pertinence : une personne peut être parfaitement honnête tout en se trouvant placée dans une situation objectivement problématique.

La question juridique devient alors simple :

Comment garantir l’apparence d’indépendance d’une institution lorsque sa dirigeante contrôlera des politiques publiques, des comptes et des mécanismes budgétaires qu’elle contribuait elle-même à élaborer quelques semaines auparavant ?

La légalité du décret répond à la question de savoir si cette nomination pouvait être décidée.

Elle ne répond pas à la question de savoir comment cette fonction pourra désormais être exercée sans faire naître un doute légitime.

II. Éthiquement, le déport ne résout pas la contradiction

De gestionnaire à contrôleur

L’éthique publique ne se limite pas à l’absence d’infraction.

Elle consiste à éviter les situations dans lesquelles l’exercice impartial d’une responsabilité devient difficile à démontrer.

Or la ministre des Comptes publics participe à la préparation des budgets, suit leur exécution et engage politiquement le gouvernement sur l’état réel des finances publiques.

La première présidente de la Cour des comptes dirige quant à elle l’institution chargée de contrôler ces mêmes finances publiques, d’évaluer leur exécution et d’en rendre compte aux citoyens.

Le passage immédiat de l’une de ces fonctions à l’autre crée une proximité qui aurait mérité, au minimum, une période de décantation institutionnelle.

La question n’est pas de savoir si la nouvelle première présidente sera capable d’esprit critique.

La question est de savoir pourquoi la République choisit de la placer dans une situation où cet esprit critique devra être continuellement démontré.

Le déport : nécessaire mais révélateur

Pour répondre aux critiques, Amélie de Montchalin a décidé de se déporter des travaux portant sur les finances publiques de l’année 2025 ainsi que sur certains organismes placés sous son autorité au cours des années précédentes. Cette décision est responsable.

Mais elle révèle précisément le problème.

Car si un déport est nécessaire, c’est bien que l’existence d’un risque a été reconnue.

Or lorsque le risque potentiel concerne le cœur même de la fonction, le déport atteint rapidement ses limites.

S’il est restreint, le doute demeure.

S’il est étendu, il fragilise l’exercice normal de la fonction.

Autrement dit, le déport ne résout pas la contradiction. Il la matérialise.

La collégialité ne suffit pas

Les défenseurs de cette nomination invoquent la collégialité de la Cour des comptes. La première présidente ne décide pas seule ; elle s’inscrit dans une organisation composée de magistrats et de formations délibérantes. L’argument est réel mais incomplet.

La collégialité protège l’institution contre l’arbitraire individuel.

Elle ne fait pas disparaître le poids symbolique de sa présidente.

Cette dernière incarne la Cour, la représente publiquement, oriente ses priorités et engage sa crédibilité.

Si sa fonction est suffisamment importante pour justifier une nomination présidentielle, elle est suffisamment importante pour exiger une indépendance incontestable.

III. Politiquement, un précédent préoccupant

Une question qui dépasse les personnes

Cette analyse n’a de sens que si elle vaut pour tous.

Elle devrait être exactement la même si la personnalité nommée appartenait à une autre famille politique.

Le problème n’est pas la couleur partisane.

Le problème est la continuité entre le pouvoir qui agit et l’institution qui contrôle.

On accepterait difficilement qu’un ministre de la Justice prenne immédiatement la tête d’une juridiction appelée à apprécier les conséquences de ses propres réformes.

Il est tout aussi légitime de s’interroger lorsqu’une ministre chargée des comptes publics devient, sans transition, la première responsable de l’institution chargée de les contrôler.

La confusion française entre compétence et indépendance

En France, un argument revient constamment : la compétence.

Parce qu’une personne connaît parfaitement un domaine, elle serait particulièrement bien placée pour l’évaluer.

L’argument est séduisant.

Mais dans les institutions de contrôle, la compétence ne saurait remplacer la distance.

Connaître parfaitement un système pour l’avoir dirigé est une qualité.

Être suffisamment éloigné de ce système pour l’évaluer librement en est une autre.

Les deux ne se confondent pas.

Une démocratie mature recherche les deux simultanément.

Une question de confiance publique

Le véritable problème politique est celui de la confiance.

Même si tous les travaux futurs de la Cour des comptes sont irréprochables, ils risquent désormais d’être analysés à travers le parcours de celle qui dirige l’institution.

Un rapport critique sera présenté comme une démonstration d’indépendance.

Un rapport plus modéré sera suspecté de complaisance.

Dans les deux hypothèses, le débat risque de se déplacer du contenu vers la personne.

C’est précisément ce qu’une architecture institutionnelle bien conçue devrait empêcher.

Conclusion : la République doit protéger ses institutions du soupçon

Cette nomination est probablement légale.

Rien ne permet d’affirmer qu’Amélie de Montchalin exercera ses fonctions avec partialité.

Sa compétence n’est pas mise en cause.

Son intégrité ne peut être contestée sans preuve.

Mais la légalité n’épuise pas la question démocratique.

Sur le plan juridique, cette nomination révèle les limites d’un système qui protège insuffisamment l’impartialité objective.

Sur le plan éthique, elle place la personne nommée dans une situation où le déport devient à la fois nécessaire et problématique.

Sur le plan politique, elle brouille la frontière entre le pouvoir qui agit et l’institution qui le contrôle.

Une démocratie n’a pas vocation à demander aux citoyens de croire à l’indépendance de ses institutions.

Elle doit l’organiser.

La confiance publique ne repose pas sur une profession de foi. Elle repose sur des règles suffisamment solides pour protéger les institutions du soupçon autant que les personnes qui les dirigent.

La véritable question n’est donc pas de savoir si la nouvelle première présidente sera impartiale.

La véritable question est de savoir pourquoi la République a choisi une procédure de nomination qui l’oblige désormais à le démontrer.

Notes

1. CEDH, Delcourt c. Belgique, 17 janvier 1970, req. n° 2689/65.

2. CEDH, Procola c. Luxembourg, 28 septembre 1995, req. n° 14570/89.

3. CEDH, Grande Chambre, Kress c. France, 7 juin 2001, req. n° 39594/98. 4. CEDH, Dubus SA c. France, 11 juin 2009, req. n° 5242/04. 5. CEDH, Syndicat national des journalistes et autres c. France, 14 décembre 2023, req. n° 41236/18. Référence institutionnelle complémentaire : les missions de contrôle, de certification et d’évaluation de la Cour des comptes sont rappelées dans l’analyse publiée à l’occasion de la nomination d’Amélie de Montchalin.