Pour une doctrine exigeante du référendum, entre protection de l’État de droit et souveraineté populaire
Réformer les institutions sans confisquer la décision
En France, le référendum est régulièrement annoncé, rarement engagé. Depuis des années, les promesses de rendre plus directement la parole aux citoyens se succèdent ; pourtant, la voie référendaire peine à retrouver une place effective dans notre pratique démocratique. À mesure que les projets rencontrent les résistances politiques, juridiques ou institutionnelles, l’ambition de consulter le pays s’efface souvent derrière la recherche d’un compromis entre les seuls pouvoirs constitués. Ce décalage entre les proclamations et les actes nourrit l’idée que la souveraineté populaire est volontiers invoquée, mais beaucoup plus difficilement mise en mouvement.
À l’approche de la prochaine élection présidentielle, le débat public ne dissipe guère cette impression. Certaines voix évoquent certes le référendum, le référendum d’initiative citoyenne ou une nouvelle République. Mais les prises de position demeurent largement dominées par l’addition et la contradiction de mesures sectorielles — fiscales, sociales, économiques, migratoires ou écologiques — plus faciles à isoler et à opposer. La question préalable reste largement esquivée : par quels mécanismes constitutionnels ces réformes pourront-elles être décidées, conduites et durablement légitimées lorsque les structures mêmes de l’État devront évoluer ? À force de segmenter les réponses, le débat risque de contourner le choix essentiel : celui de la méthode démocratique permettant d’accomplir de véritables transformations.
Les idées ne manquent pourtant pas et plusieurs gagnent aujourd’hui en visibilité. Certaines touchent directement à l’architecture institutionnelle : réduire le nombre de députés et de sénateurs, sans aggraver l’éloignement entre élus, citoyens et territoires ; réexaminer la place du Sénat, sa représentativité, son mode d’élection ou ses pouvoirs, sans sacrifier sa fonction de contrôle et de continuité ; introduire une part de proportionnelle ; reconnaître pleinement le vote blanc et déterminer les conséquences qu’aurait son arrivée en tête ; ouvrir un véritable référendum d’initiative citoyenne ; ou encadrer davantage l’article 49, alinéa 3. D’autres engagent l’organisation générale de l’action publique : mettre fin au « millefeuille territorial » en clarifiant les compétences, les responsabilités et les financements entre l’État, les communes, les intercommunalités, les départements et les régions ; préciser le rôle de l’État ainsi que la composition, le périmètre et la responsabilité du Gouvernement ; rééquilibrer enfin les pouvoirs entre le président de la République, le Gouvernement, le Parlement et les collectivités territoriales. L’avenir de la protection sociale, son financement et le niveau de solidarité que la Nation entend garantir relèvent, quant à eux, d’un choix collectif majeur dont la mise en œuvre dépend aussi de la capacité de nos institutions à décider dans la durée. Ces propositions ne relèvent pas d’un même camp et n’appellent pas toutes la même réponse. Elles ont cependant un trait commun : appliquées sérieusement, elles obligeraient à repenser les conditions de la décision publique et ne pourraient être réduites à une simple succession de mesures techniques.
La France ne manque ni de diagnostics ni de projets. Elle manque plus souvent d’une voie de décision capable de transformer une volonté de réforme en choix collectif durable. Lorsque la réforme touche aux institutions qui organisent, contrôlent ou limitent le pouvoir, une difficulté particulière surgit : ceux qui doivent consentir au changement sont parfois ceux dont les prérogatives seraient modifiées. Ce conflit d’intérêts institutionnel n’est pas une accusation contre les personnes. Il est un problème de mécanique constitutionnelle. Le regarder en face n’est ni polémique ni partisan : c’est prendre au sérieux la démocratie.
Le paradoxe de l’article 89
L’article 89 protège la Constitution contre l’impulsion, la circonstance et la majorité passagère. Il impose qu’un même texte soit adopté par l’Assemblée nationale et le Sénat. Pour un projet de révision, le président de la République choisit ensuite entre le référendum et le Congrès, où la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés est requise. Cette lenteur et cette pluralité de consentements sont des garanties légitimes : une Constitution ne doit pas être une loi ordinaire.
Mais cette protection peut devenir verrou. Chaque assemblée dispose, en pratique, d’un pouvoir de blocage puisqu’aucune ne peut imposer son texte à l’autre. Lorsque la réforme concerne la composition, le mode d’élection, les compétences ou la responsabilité des institutions en place, le constituant dérivé demande donc aux organes concernés d’autoriser eux-mêmes la transformation de leur position. Le problème n’est pas qu’ils défendent nécessairement des intérêts particuliers ; il est qu’une opposition doctrinale, corporative ou simplement prudente peut suffire à empêcher que le peuple soit même appelé à trancher.
L’article 11 : une brèche démocratique, non un raccourci commode
L’article 11 permet au président de la République, sur proposition du Gouvernement pendant les sessions ou sur proposition conjointe des deux assemblées, de soumettre au référendum un projet de loi portant notamment sur l’organisation des pouvoirs publics. En 1962, cette procédure a été utilisée pour instaurer l’élection du président de la République au suffrage universel direct, malgré l’hostilité parlementaire. Le Conseil constitutionnel s’est alors déclaré incompétent pour contrôler une loi adoptée directement par référendum ; cette décision n’a donc pas tranché la conformité du recours à l’article 11 pour réviser la Constitution. La controverse demeure entière, puisque l’article 89 organise expressément la procédure de révision constitutionnelle. En 1969, une nouvelle utilisation de l’article 11 pour réformer le Sénat et créer les régions a échoué devant les électeurs.
Il serait imprudent de faire de l’article 11 une procédure ordinaire de révision. Un exécutif ne saurait s’arroger, sous couvert d’appel au peuple, le droit de contourner toute délibération, de définir seul la question et de transformer un choix institutionnel complexe en plébiscite. Mais il serait tout aussi imprudent d’ériger la lecture la plus restrictive de l’article 89 en dogme intangible, au point que les institutions puissent interdire durablement toute réforme les concernant. Entre la protection juridictionnelle des principes constitutionnels, la délibération des assemblées et l’expression directe du suffrage, la démocratie doit organiser un chemin exigeant vers la décision populaire.
La souveraineté populaire ne dispense pas de garanties
Une voie référendaire crédible devrait reposer sur une doctrine claire. Premièrement, elle ne devrait être envisagée que pour une réforme portant directement sur l’organisation des pouvoirs publics, après la publication d’un projet précis, une délibération parlementaire effective et la constatation publique d’un désaccord persistant entre les assemblées. Deuxièmement, le texte devrait être rendu public assez tôt pour permettre une expertise contradictoire, un débat national réel et une information loyale. Troisièmement, la question posée devrait être intelligible, univoque et limitée à un objet cohérent : le peuple ne doit pas être contraint d’accepter un ensemble indivisible de mesures sans lien nécessaire entre elles.
Quatrièmement, un contrôle préalable renforcé devrait vérifier la régularité de la procédure, la clarté de la question, le respect des droits et libertés garantis et l’absence d’atteinte à la forme républicaine du gouvernement. Cinquièmement, l’égalité des moyens de campagne, la transparence des financements et l’accès aux données ayant fondé le projet devraient être assurés. Enfin, le résultat devrait produire un effet juridique défini à l’avance. Consulter sans appliquer nourrit la défiance ; appliquer sans garde-fous fragilise l’État de droit.
Ni culte du veto, ni culte du référendum
La démocratie représentative et la démocratie directe ne sont pas des adversaires. Le Parlement apporte la délibération, l’amendement, la continuité et la responsabilité. Le référendum apporte, dans des circonstances exceptionnelles, une légitimité que nul organe constitué ne peut revendiquer à la place du corps civique. L’une corrige les simplifications de l’autre ; l’autre peut dénouer les conflits d’intérêts ou les blocages de l’une. La maturité institutionnelle consiste à organiser leur articulation, non à sacraliser l’une contre l’autre.
Rendre au peuple le dernier mot, sans lui retirer le temps de juger
La France a besoin de réformes de fond, mais plus encore d’une méthode qui leur donne une légitimité incontestable. L’article 89 doit demeurer la voie normale de la révision : il protège la stabilité constitutionnelle et oblige à rechercher un accord large. Toutefois, lorsqu’un projet touchant directement aux institutions a été publiquement débattu, adopté par une assemblée et durablement empêché par l’autre, le recours au peuple ne devrait plus pouvoir être écarté par le seul veto de l’institution concernée. L’article 11 ne doit être ni un tabou ni une arme de convenance. Son éventuel usage constitutionnel ne serait acceptable qu’à titre exceptionnel, sous des garanties préalables de contrôle, d’information et de délibération, pour un choix portant réellement sur l’organisation des pouvoirs publics.
Une Constitution vivante ne doit être ni captive de ceux qu’elle organise, ni livrée à ceux qui gouvernent momentanément. Elle doit permettre au pays de se transformer sans se renier. Lorsque les institutions sont juges et parties, la décision populaire peut devenir nécessaire ; mais elle ne devient légitime qu’à la condition d’être éclairée, libre et protégée. C’est à cette exigence, et non à quelque camp que ce soit, que devrait se mesurer toute réforme institutionnelle.
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