Le Président arbitre, le Parlement délibère, le Gouvernement gouverne. Mais lorsque le peuple veut modifier la loi ou la Constitution, aucune institution ne devrait pouvoir confisquer durablement sa parole.
La démocratie française souffre d’un paradoxe.
Jamais les citoyens n’ont été autant consultés, sondés, interrogés. Jamais, pourtant, autant d’entre eux n’ont eu le sentiment que leur parole ne pouvait réellement modifier le cours des décisions publiques entre deux élections.
De cette frustration est née l’idée du référendum d’initiative citoyenne, le RIC.
Mais le débat est trop souvent mal posé. Les uns en font le remède universel à la crise démocratique. Les autres y voient la porte ouverte à la démocratie d’opinion, à l’émotion collective et à l’instabilité législative.
Il existe pourtant une troisième voie.
Faire du RIC non pas un concurrent de la démocratie représentative, mais son recours.
Le citoyen doit pouvoir provoquer la décision. Le Parlement doit conserver le droit et le devoir de délibérer. Et lorsque leur désaccord subsiste, le peuple doit pouvoir trancher.
Encore faut-il distinguer deux choses radicalement différentes : changer la loi et changer la Constitution.
C’est pourquoi toute réforme sérieuse du RIC devrait réécrire ensemble les articles 11 et 89 de la Constitution.
I. Le défaut originel : un référendum d’initiative qui n’est pas citoyenne
La Constitution prévoit aujourd’hui, à l’article 11, le référendum d’initiative partagée, le RIP. Mais son appellation masque sa véritable nature : l’initiative appartient d’abord aux parlementaires.
La procédure exige l’initiative d’un cinquième des membres du Parlement, soutenue par un dixième des électeurs inscrits. Autrement dit, plusieurs millions de citoyens ne peuvent pas, par eux-mêmes, déclencher cette procédure si les parlementaires n’en prennent pas préalablement l’initiative.
Ce n’est donc pas véritablement une initiative populaire.
C’est une initiative parlementaire soutenue par le peuple.
Cette distinction n’est pas sémantique. Elle touche à la nature même de la souveraineté.
Si nous voulons véritablement ouvrir une faculté d’initiative aux citoyens, assumons-la.
Et organisons-la.
II. Le principe : le peuple doit pouvoir provoquer la décision, pas gouverner en permanence
Un RIC correctement conçu ne doit pas transformer chaque controverse en référendum.
La démocratie directe permanente finirait paradoxalement par affaiblir la démocratie : disparition du temps de la délibération, simplification de questions complexes, succession de campagnes électorales et tentation de gouverner sous l’empire de l’opinion immédiate.
Mais l’excès inverse est tout aussi dangereux.
Une démocratie dans laquelle les citoyens disposent du droit de choisir leurs représentants mais pratiquement d’aucun moyen de provoquer une décision entre deux élections finit par créer un sentiment d’impuissance civique.
Il faut donc poser un principe simple :
Le RIC ne doit pas remplacer le Parlement. Il doit pouvoir l’obliger à entendre une question que la société considère comme suffisamment importante pour être tranchée.
C’est toute la différence.
III. L’article 11 deviendrait l’article de l’arbitrage populaire
L’article 11 devrait être profondément simplifié.
Il ne serait plus celui d’un improbable référendum d’initiative « partagée ». Il deviendrait le texte constitutionnel organisant l’intervention directe du peuple dans le domaine législatif.
Trois initiatives pourraient conduire à un référendum.
L’initiative présidentielle
Dans une présidence réellement arbitrale, le chef de l’État pourrait soumettre une question déterminée au peuple lorsqu’une difficulté politique majeure ou un blocage institutionnel justifie son arbitrage.
Mais avec une transformation essentielle de la philosophie présidentielle :
le résultat du référendum ne constituerait ni une victoire ni une défaite personnelle du Président.
Le Président ne demanderait plus au peuple :
« Me soutenez-vous ? »
Il lui demanderait :
« Cette question ne peut plus être tranchée par les institutions ordinaires. À vous de décider. »
C’est la véritable fonction d’arbitrage.
IV. Instituer enfin une véritable initiative citoyenne
À côté des initiatives présidentielle et parlementaire apparaîtrait une initiative directement ouverte aux citoyens.
Elle pourrait concerner :
- l’adoption d’une disposition législative ;
- la modification d’une loi ;
- l’abrogation totale ou partielle d’une loi.
Mais elle serait organisée.
Un comité citoyen déposerait d’abord un texte précis accompagné d’un exposé des motifs.
Avant même la collecte massive de signatures, le Conseil constitutionnel contrôlerait sa recevabilité.
Ce contrôle préalable est essentiel.
Il ne serait pas raisonnable de laisser des centaines de milliers, voire des millions de citoyens soutenir pendant plusieurs mois un texte pour leur annoncer ensuite que celui-ci ne pouvait juridiquement être soumis au référendum.
Le droit actuel confie déjà au Conseil constitutionnel un contrôle dans la procédure du RIP.
V. Un seuil accessible, mais suffisamment exigeant
Je propose de fixer à 2 % des électeurs inscrits le seuil permettant de déclencher la procédure législative citoyenne.
Ce seuil n’est pas présenté ici comme une vérité mathématique. C’est un choix institutionnel.
Il doit répondre à deux exigences contradictoires.
Le seuil doit être suffisamment élevé pour démontrer qu’une question possède une véritable audience nationale.
Mais il ne doit pas être tel que seuls les grands partis, les puissantes organisations ou les groupes disposant de moyens considérables puissent jamais l’atteindre.
Une condition raisonnable de dispersion territoriale pourrait compléter le dispositif afin de garantir un minimum d’assise nationale.
VI. Les citoyens proposent, le Parlement délibère
C’est ici que le dispositif doit se distinguer d’une démocratie plébiscitaire.
Lorsque le nombre requis de soutiens est atteint, le référendum ne serait pas nécessairement organisé immédiatement.
Le Parlement serait d’abord saisi.
Pourquoi ?
Parce qu’il est précisément l’institution chargée de confronter les arguments, d’examiner les conséquences d’un texte, d’entendre les intérêts contradictoires et de fabriquer la loi.
Il disposerait d’un délai constitutionnel déterminé pour examiner la proposition citoyenne.
Trois situations deviendraient possibles.
Le Parlement adopte la proposition : elle devient loi et le référendum devient inutile.
Le Parlement propose un compromis accepté par les initiateurs : la loi est adoptée.
Le Parlement refuse la proposition, ou le compromis proposé est refusé par les initiateurs : le peuple tranche.
Voilà le cœur du système.
L’initiative appartient aux citoyens.
La délibération appartient au Parlement.
En cas de désaccord persistant, la décision revient au peuple.
Personne n’est court-circuité.
Mais personne ne dispose davantage d’un droit d’étouffement.
VII. Pas de quorum pour le RIC législatif
Pour une loi ordinaire, la majorité des suffrages exprimés devrait suffire.
Je me méfie du quorum de participation.
Parce qu’il crée un comportement démocratiquement étrange : certains opposants peuvent avoir intérêt non plus à voter contre une proposition, mais à ne pas aller voter afin d’empêcher le quorum d’être atteint.
L’abstention devient alors une stratégie électorale.
Le principe devrait être beaucoup plus simple :
ceux qui veulent décider votent ; parmi ceux qui votent, la majorité décide.
VIII. Mais la Constitution n’est pas une loi comme les autres
C’est là qu’intervient l’article 89.
Aujourd’hui, l’initiative de la révision constitutionnelle appartient concurremment au Président de la République sur proposition du Premier ministre et aux parlementaires.
Le texte doit être adopté en termes identiques par l’Assemblée nationale et le Sénat. Pour les projets de révision, le Président peut choisir de recourir au Congrès, où une majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés est nécessaire, plutôt qu’au référendum. Si l’on veut reconnaître véritablement la souveraineté populaire, une troisième voie doit être ouverte :
l’initiative constitutionnelle citoyenne.
Mais elle doit être sensiblement plus exigeante que le RIC législatif.
Car modifier une loi et modifier les règles qui permettent de faire les lois ne sont pas deux actes de même nature.
IX. Un RIC constitutionnel à 4 %
Je propose donc un seuil sensiblement renforcé :
4 % des électeurs inscrits.
Là encore, le chiffre est une proposition institutionnelle et doit pouvoir être discuté.
Mais son principe importe davantage que sa valeur exacte :
plus la norme que l’on souhaite modifier est fondamentale, plus la démonstration préalable d’une volonté populaire doit être forte.
La procédure commencerait elle aussi par un contrôle préalable du Conseil constitutionnel.
Le texte devrait être précisément rédigé.
Pas de référendum sur une aspiration vague.
Pas :
« Voulez-vous davantage de démocratie ? »
Mais :
« Approuvez-vous la modification suivante de l’article X de la Constitution ? »
Les citoyens doivent savoir exactement quelle norme ils modifient.
X. Le Parlement délibère, mais ne dispose plus d’un veto
C’est ici que je propose l’évolution constitutionnelle la plus importante.
Une initiative citoyenne de révision ayant franchi le seuil requis devrait obligatoirement être examinée par l’Assemblée nationale et le Sénat.
Le Parlement pourrait l’approuver.
Il pourrait la contester.
Il pourrait même proposer un texte alternatif.
Mais il ne pourrait plus empêcher les citoyens de se prononcer.
Car dans le droit actuel de l’article 89, chaque assemblée doit adopter le même texte, ce qui signifie concrètement que l’opposition de l’une d’elles suffit à bloquer le processus de révision. Cette logique est parfaitement compréhensible pour une révision issue du pouvoir politique.
Elle le devient beaucoup moins lorsqu’une initiative constitutionnelle est directement portée par une fraction significative du corps électoral.
Dans ce cas :
le Parlement doit avoir un droit de délibération, non un droit d’effacement de la volonté populaire.
XI. Pour la Constitution, le référendum serait toujours obligatoire
Ici, aucune échappatoire.
Même si les deux chambres approuvent la proposition citoyenne à une très large majorité, le texte doit finalement être soumis aux Français.
Pourquoi ?
Parce que deux millions de citoyens, ou davantage, n’auraient pas demandé au Parlement de décider à leur place.
Ils auraient demandé au peuple français d’exercer son pouvoir constituant.
Pour une initiative constitutionnelle citoyenne :
pas de Congrès substitué au référendum.
Le peuple a ouvert la procédure.
Le peuple doit la fermer.
XII. Une adoption constitutionnelle plus exigeante
Contrairement au RIC législatif, on peut légitimement envisager ici une double condition :
majorité des suffrages exprimés + niveau minimal de participation.
Je proposerais, à titre de principe de travail, une participation d’au moins 40 % des électeurs inscrits.
Le choix peut évidemment être discuté.
Mais l’idée me paraît forte : une majorité ponctuelle parmi une fraction très réduite du corps électoral ne devrait pas pouvoir modifier facilement les règles fondamentales gouvernant les institutions.
XIII. Surtout, fermer définitivement l’article 11 à la révision constitutionnelle
Cette clarification est essentielle.
L’histoire constitutionnelle française a connu deux recours à l’article 11 pour réviser la Constitution, notamment en 1962 pour l’élection présidentielle au suffrage universel direct, usage dont le caractère constitutionnel a été controversé. Le Conseil constitutionnel rappelle lui-même cette controverse dans sa présentation de la procédure de révision. Il faut mettre fin à cette ambiguïté.
L’article 11 devrait désormais comporter une phrase explicite :
« Aucune procédure engagée sur le fondement du présent article ne peut avoir pour objet ou pour effet de modifier la Constitution. »
Et réciproquement :
toute révision constitutionnelle relève exclusivement de l’article 89.
La frontière deviendrait limpide.
Article 11 : la loi et l’arbitrage populaire.
Article 89 : la Constitution et le pouvoir constituant.
XIV. Protéger également la démocratie contre elle-même
Reconnaître au peuple le pouvoir constituant ne signifie pas considérer que toute majorité peut décider de tout.
La Constitution actuelle pose déjà certaines limites : aucune procédure de révision ne peut être engagée ou poursuivie lorsqu’il est porté atteinte à l’intégrité du territoire, et la forme républicaine du Gouvernement ne peut faire l’objet d’une révision. Une Constitution rénovée pourrait aller plus loin en protégeant explicitement quelques principes indérogeables :
- le caractère démocratique et républicain du régime ;
- le pluralisme politique ;
- les élections libres et périodiques ;
- la séparation des pouvoirs ;
- l’indépendance de la justice ;
- les droits et libertés fondamentaux.
Ce serait une clause de sauvegarde.
Car la démocratie n’est pas seulement le pouvoir de la majorité.
C’est le pouvoir de la majorité exercé dans un ordre juridique qui garantit également la liberté de ceux qui ne sont pas majoritaires.
XV. Le RIC ne doit jamais devenir le gouvernement par pétition
Quelques précautions complémentaires seraient donc nécessaires.
Une proposition rejetée par référendum ne pourrait être immédiatement représentée.
Les financements des campagnes seraient strictement transparents et plafonnés.
Les citoyens recevraient avant chaque consultation un document officiel contradictoire exposant les arguments favorables et défavorables ainsi que les conséquences juridiques et financières de la décision.
Les consultations pourraient autant que possible être regroupées afin d’éviter la multiplication permanente des campagnes électorales.
Car consulter davantage le peuple ne signifie pas nécessairement mieux faire vivre la démocratie.
La qualité de la délibération compte autant que la fréquence du vote.
XVI. Articles 11, 12 et 89 : la nouvelle architecture de l’arbitrage
C’est ici que cette réforme prend tout son sens.
Elle ne constitue plus une modification isolée.
Elle s’inscrit dans une conception nouvelle de nos institutions.
Article 11 : trancher une question
Lorsque la représentation et la société ne parviennent plus à résoudre une question essentielle, le peuple arbitre.
Article 12 : trancher une crise de représentation
Lorsque le Parlement ne permet plus de dégager une majorité susceptible de gouverner, les électeurs sont rappelés aux urnes.
Article 89 : changer la règle du jeu
Lorsque la Constitution elle-même doit évoluer, le pouvoir constituant est mis en mouvement selon une procédure particulièrement protégée.
On obtient ainsi trois arbitrages différents :
Une question ? Article 11.
Une majorité introuvable ? Article 12.
La Constitution ? Article 89.
Et soudain, la fonction présidentielle elle-même devient beaucoup plus claire.
XVII. Le Président ne gouverne plus le peuple. Il garantit que le peuple puisse trancher
Voilà peut-être la conséquence la plus profonde de cette réforme.
Pendant des décennies, le référendum français a été marqué par la personnalisation présidentielle.
Le danger est alors évident : la question posée disparaît derrière celui qui la pose.
On ne répond plus seulement à la question.
On répond au Président.
Un président-arbitre doit rompre avec cette logique.
Il ne devrait jamais pouvoir dire :
« Si je perds, je pars. »
Car à cet instant, le référendum cesse d’être un choix sur une politique publique et devient un plébiscite sur un homme.
Dans les institutions que nous dessinons, le Président garantit au contraire la neutralité de la procédure.
Il ouvre l’arbitrage. Il ne demande pas à en être l’enjeu.
XVIII. Une démocratie adulte
Le RIC n’est donc ni une révolution permanente ni un gadget participatif.
Il repose sur une conception exigeante du citoyen.
Le citoyen n’est pas seulement celui qui choisit périodiquement les personnes qui décideront pour lui.
Il est aussi celui qui, lorsqu’une question fondamentale n’est plus entendue par les institutions, peut contraindre celles-ci à l’examiner.
Mais cette faculté lui impose en retour une responsabilité.
Il faut réunir suffisamment de citoyens.
Il faut rédiger précisément la proposition.
Il faut accepter le contrôle de sa constitutionnalité.
Il faut entendre la réponse du Parlement.
Il faut débattre.
Et seulement ensuite, s’il demeure un désaccord irréductible, il faut voter.
Ce n’est pas la démocratie de l’instant.
C’est la démocratie de l’initiative, de la délibération et, finalement, de la décision.
Rendre à chacun sa place
Nous avons trop longtemps opposé démocratie représentative et démocratie directe.
La véritable question n’est pourtant pas de savoir laquelle doit éliminer l’autre.
Elle est de savoir comment les articuler.
Le Gouvernement doit gouverner.
Le Parlement doit légiférer et contrôler.
Le Président doit garantir, arbitrer et inscrire l’action publique dans le temps long.
Les citoyens doivent choisir leurs représentants.
Mais ils doivent également pouvoir dire, exceptionnellement et collectivement :
« Cette question doit être examinée. »
À ce moment-là, les institutions doivent répondre.
Et si, après la délibération, le désaccord demeure, alors seulement vient l’acte souverain :
le peuple tranche.
Voilà ce que pourrait être le référendum d’initiative citoyenne.
Ni le pouvoir de la rue.
Ni le gouvernement des sondages.
Ni le contournement du Parlement.
Mais une dernière porte que personne ne puisse fermer lorsque suffisamment de citoyens demandent qu’une question soit posée.
Car une démocratie représentative adulte ne devrait pas avoir peur de la souveraineté populaire.
Elle devrait l’organiser.
Le peuple ne doit pas gouverner à la place des institutions. Mais aucune institution ne devrait pouvoir gouverner durablement contre la volonté clairement, librement et constitutionnellement exprimée du peuple.
En une formule :
Le Gouvernement gouverne. Le Parlement délibère et légifère. Le Président arbitre. Le peuple, lorsqu’il est constitutionnellement appelé à le faire, tranche.
C’est moins une révolution institutionnelle qu’une remise en ordre de la souveraineté.
Et peut-être est-ce précisément ce dont notre démocratie a besoin.
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